научная статья по теме ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ. ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ, А ТАКЖЕ ЗАМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ (В ЧАСТИ СОБЛЮДЕНИЯ УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ОБЯЗАННОСТЕЙ, ЗАПРЕТОВ И ОГРАНИЧЕНИЙ) Государство и право. Юридические науки
Текст научной статьи на тему «ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ. ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ, А ТАКЖЕ ЗАМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ (В ЧАСТИ СОБЛЮДЕНИЯ УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ОБЯЗАННОСТЕЙ, ЗАПРЕТОВ И ОГРАНИЧЕНИЙ)»
Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции при прохождении государственной (муниципальной) службы, а также замещении государственных должностей субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей (в части соблюдения установленных законом обязанностей, запретов и ограничений)
Андрей Анатольевич ПОНОМАРЕВ, главный советник департамента по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, соискатель Академии Генеральной прокуратуры РФ E-mail: ponomarev.www@gmail.com
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. Статья посвящена определению предмета и пределов рассматриваемого участка надзорной деятельности, в том числе уточнению круга нормативных актов, за исполнением которых правомочен осуществлять надзор прокурор; установлению круга субъектов, являющихся непосредственным объектом проверок.
Ключевые слова: противодействие коррупции, предмет и пределы прокурорского надзора, антикоррупционное законодательство, поднадзорные объекты.
Annotation. Article is devoted to the definition of the subject and the limits of the area of oversight activities, including clarification of regulations, which is empowered to supervise the Prosecutor; a range of actors in direct object checks.
Key words: counteraction of corruption, the subject and scope of the prosecutor's supervision, the anticorruption legislation, the monitored objects.
Рецензент — Н.Н. Карпов, старший советник юстиции, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник прокуратуры РФ
Определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции при прохождении государственной (муниципальной) службы, а также замещении государственных должностей субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей имеет существенное значение для уяснения смысла и специфики надзорной деятельности в этом направлении.
В теории прокурорского надзора вопрос о его предмете и пределах продолжает оставаться дискуссионным.
Суть разногласий сводится к тому, что одни специалисты исключают из круга актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, законоисполнительные, т.е. подзаконные нормативные правовые акты, а другие — нет1.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2014
Мы разделяем точку зрения В.Б. Ястребова, который определяет предмет надзора как соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поднадзорными прокуратуре органами и лицами и соответствие закону правовых актов, издаваемых ими, а объектом — сами перечисленные в законе о прокуратуре органы и лица2.
Солидарны мы и с мнением Ю.Е. Винокурова о том, что употребляемый в статьях 1, 21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
Указанное вытекает из того, что в соответствии с Конституцией РФ (статьи 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты — указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента РФ и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента РФ и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора3.
При этом важно, чтобы соответствующие законодательные акты содержали ссылки на положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ4.
Кроме того, как справедливо отмечает Ю.Е. Винокуров, прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно -правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась5.
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о его пределах рассматривается с точки зрения трех составляющих:
1) круга актов, надзор за исполнением которых должен вести прокурор;
2) круга объектов, надзор за законностью в деятельности которых осуществляет прокурор;
3) полномочий прокурора6.
В связи с этим можно выделить несколько позиций, которые, по нашему мнению, должны учитываться при определении пределов прокурорско -го надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции при прохождении государственной (муниципальной) службы, а также
замещении государственных должностей субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей.
Прежде всего, соблюдение статусных законов, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы, в предмете указанного надзора следует ограничить рамками исполнения государственными (муниципальными) служащими установленных законом обязанностей, запретов и ограничений, соблюдения требований к служебному поведению, конкурсных процедур при замещении должностей, а также процедуры урегулирования конфликта интересов и других положений названных законов, нарушения которых могут свидетельствовать о наличии коррупционных проявлений.
Например, соблюдение Федерального закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ7 — ограничить рамками статей 15—19, 20, 20.1, 22, 59.1— 59.3, а Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ8 — рамками статей 12—15, 17, 19, 27, 27.1, которые регламентируют обязанности, запреты и ограничения, требования к служебному поведению, урегулированию конфликта интересов, а также проведение конкурсных процедур при прохождении государственной и муниципальной службы.
Аналогично в урезанном виде к предмету надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в названной сфере, на наш взгляд, необходимо отнести и соблюдение законодательных актов, предусматривающих обязанности, запреты и ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, а также муниципальные должности.
Это, в частности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ9, ст. 40 которого определяет статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе ограничения и запреты для данной категории публичных лиц, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ10, ст. 12 которого предусматривает ограничения, связанные с депутатской деятельностью регионального уровня, и т.д.
Что касается основного антикоррупционного Закона, которым стал Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ11 (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ), необходимо отметить, что он содержит ряд фунда-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2014
ментальных, ранее не известных отечественному законодательству антикоррупционных положений.
При этом непосредственное отношение к предмету рассматриваемого участка надзорной деятельности имеют положения, раскрывающие законодательное определение коррупции (ст. 1), а также понятие конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе и личной заинтересованности государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей (ст. 10).
Весомую антикоррупционную защиту в контексте исследуемого предмета имеют нормы Федерального закона № 273-Ф3, регламентирующие порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов (ст. 11); соблюдение запрета открывать и иметь счета (вклады) в иностранных банках (ст. 7.1); выполнение обязанности по представлению сведений о доходах и расходах (статьи 8, 8.1); увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия (ст. 13.1) и др.
Следует отметить, что в большинстве своем перечисленные выше нормы базового антикоррупционного Закона устанавливают для государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, дополнительные, ранее не предусмотренные статусными законами, обязанности, запреты и ограничения, являющиеся основой для разработки соответствующих федеральных, региональных, местных и ведомственных актов.
Кроме того, правовую основу прокурорского надзора в рассматриваемой сфере составляют Уголовный кодекс РФ12, Кодекс РФ об административных правонарушениях13, Гражданский кодекс РФ14, которые устанавливают ответственность за совершение коррупционных правонарушений.
Другой группой нормативных правовых актов, входящих в рассматриваемый предмет надзорной деятельности прокурора, являются нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, обладающие признаками нормативности (адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на длительное применение), на которые законодательные акты в сфере противодействия коррупции содержат отсылочные (бланкетные) нормы.
Это, например, Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 55715, которым в целях реализации ст. 8 Федерального закона № 273-Ф3 утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 70016, регламентирующее порядок сообщения работодателем о заключении трудового договора с гражданином, ра
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.