1. Загальне поняття державного органу

Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган вико­навчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій статті 59 згадано державні орга­ни. За змістом положення частини третьої статті 5 у непрямій формі ви­користано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Ос­новного Закону дає підстави дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми.

Відтак, основоположне значення для з’ясування змісту і форм держав­ного владарювання має поняття державного органу (органу держави), або органу державної влади.

Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, склад­не утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про дер­жавні органи в тому або іншому словесному вираженні почади писати лише за нових історичних часів, вже перші визначення держави передба­чали наявність відповідних складових державної організації.

Дещо з історії розгляду аналізованого поняття. Ще за античних часів дер­жава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Згодом вони знайшли відобра­ження в цілісній теорії, відомій як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVII ст. стояла на позиціях.її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому самому XVII ст. формулювались і окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс).

Характеристика держави як політичного організму послужила згодом доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетично пов’язаних із розвитком теорії й практики конститу­ціоналізму.

Поняття державного органу набуло вжитку в XIX ст., коли на ґрунті поширення ідей народного суверенітету й поділу влади склалося уявлен­ня про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об’єктивно має складну орга­нізацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск’є, спросто­вуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів

феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за критеріями пропонованої ним концепції поділу влади. Однак головним у його концепції було розмежування трьох «влад» як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законо­творчість, державне управління, правосуддя) в межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.

Концепція поділу влади відіграла важливу роль у становленні теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналіз­му, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої й судової «влад». Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і фор­мах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери держав­ної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потре­бували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноважен­ня. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо держав­них органів треба вважати погляди німецьких учених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів.

При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»2. На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижне­вою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирі­шуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними - це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компе­тенцію.

Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фак­тично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі орга­ни держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблема­тики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюцій­ної школи.

Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київ­ського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «тех­нічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утво­рюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»3. На його думку, дер­жавні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»4. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загального смислу.

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та ра­дянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини сто­совно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається акту­альним.

Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.

Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади.

Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» наро­дилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»5. Проте внаслідок суспіль-

но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні орга­ни поступово почали визнавати органами державної влади.

Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридич­ної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас терміноло­гією, – поділ влади).

Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Мон­теск’є словосполучення «зерагаїіоп с!е$ рошюіге». Один із перекладів цьо­го словосполучення російською – «разветвление властей». Однак україн­ською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що за­свідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені дер­жавні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».

Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції дер­жавної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закрі­пивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення держав­ної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалі­зується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, ви­конавчої й судової влади.

Важливо, що викладене не виключає можливості наукового форму­лювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, вико­навчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних дер­жавних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є кон­ституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.

З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї роз­поділу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктив­них) причин»6. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визна­чення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.

Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, держав­ний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) ме­ханізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повно­важеннями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розпо­діляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень держав­ний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юри­дичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується держав­ним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визнача­ють як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визна­чається статус органу.

Конституція України передбачає певні підходи до визначення держав­ного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом поло­жень Основного Закону, повноваження органу державної влади (держав­ного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтвер­джується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою орга­нізація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено ви­значення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізують­ся шляхом здійснення повноважень.

Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визнача­ються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Вер­ховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормуван­ня статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не вста­новлений.

З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпоте­зу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними ак­тами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпе­чення статусу.

І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штуч­ним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.

Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з тер­міном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалі­стичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої тер­мінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.

В Конституції України поняття органу державної влади (державно­го органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого са­моврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основ­ному Законі України ідей, які характеризують теорію природного пра­ва общини (громади), відому ще із середини XIX ст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нере­альність7.

Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної при­роди органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.

1. Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 400.

2. Еллинек Г. Вказана праця. – С. 412–413.

3. Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лицеям). Насть 1. - Птг., 1916. - С. 84.

4. Кокошкин Ф. Лекции по общєму государственному праву. – М., 1912. - С. 209.

5. СоветьІ народних депутатов. Конституционньїе основи организации й деятельности. – М., 1981. – С. 14.

6. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест- ник МГУ. Серия «право». 1992. № 4. – С. 6.

7. Див.: Шаповал В. Сучасні характеристики місцевого самоврядування // Право України. 2002. № 3. - С. 48-54.